2.4.1.6
COM(2013) 516 Final změna nařízení o přepravě odpadů – Návrh
Ing. Bohumil Beneš a kolektiv autorů
V Bruselu 11.7.2013
Návrh Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES)
č. 2013/2006 o přepravě odpadů
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1. SOUVISLOSTI NÁVRHU
Nařízení o přepravě odpadů (nařízení (ES) č. 1013/2006) stanoví požadavky na přepravu odpadů v rámci EU i mezi EU a třetími zeměmi, jejichž cílem je chránit životní prostředí. Nařízení o přepravě odpadů stanoví pro nebezpečný odpad přísnější pravidla než pro odpad neklasifikovaný jako nebezpečný.
Veškerý vývoz nebezpečných odpadů do zemí mimo OECD a veškerý vývoz odpadů určených k odstranění mimo EU/ESVO je zakázán (článek 34 a 36 nařízení o přepravě odpadů). Zákazem vývozu nebezpečných odpadů mimo OECD, který stanoví nařízení o přepravě odpadů, se provádí zákaz vývozu podle Basilejské úmluvy OSN z roku 1995. Odpad neklasifikovaný jako nebezpečný lze vyvážet k využití mimo OECD za předpokladu, že s odpadem bude nakládáno způsobem šetrným k životnímu prostředí, tj. způsobem, který je v podstatě rovnocenný s pravidly používanými v EU.
V rámci EU mají všechny přepravy odpadů k využití právo na volný pohyb. Pro odpad neklasifikovaný jako nebezpečný není v případě takové přepravy potřeba podávat předběžné oznámení a přeprava musí dodržet pouze všeobecná ustanovení o informacích (hlavy II až IV nařízení o přepravě odpadů). Na přepravu nebezpečných odpadů k využití a přepravu odpadů určených k odstranění se vztahuje předchozí písemné oznámení a souhlas. Pokud však jde o přepravu odpadů k využití, mohou příslušné orgány odmítnout přepravu pouze na základě důvodů ochrany životního prostředí stanovených nařízením o přepravě odpadů (článek 12).
Pokud jde o povinnost převzít zpět odpady, jejichž přeprava byla provedena jako nedovolená nebo ji nelze dokončit podle plánu, byly zavedeny zvláštní závazky (články 22 až 25 nařízení o přepravě odpadů).
Článek 50 nařízení o přepravě odpadů obsahuje obecné ustanovení o prosazování, podle nějž členské státy stanoví kontroly zařízení a podniků v souladu s kontrolními požadavky směrnice 2008/98/ES (rámcová směrnice o odpadech) a mohou kontrolovat silniční přepravu, přepravu v přístavech atd. nebo mohou tyto kontroly provést později poté, co byl odpad dopraven do zařízení k využití nebo odstranění odpadů. Jinak jsou kontroly ponechány na volném uvážení členských států. Nařízení o přepravě odpadů neobsahuje žádná konkrétní ustanovení o tom, jak kontroly provádět, s výjimkou ustanovení, že "Kontroly přeprav zahrnují prohlídku dokladů, potvrzení totožnosti a případně i fyzickou kontrolu odpadů.“
V důsledku této obecné formulace kontrolních požadavků v nařízení o přepravě odpadů existují mezi členskými státy velké rozdíly. Některé z členských států vytvořily důkladné, dobře fungující kontrolní systémy zaměřené buď na kontrolu přepravy odpadů v přístavech nebo v prostorách původců odpadů a osob, které sbírají odpady. Jiné členské státy mají s prosazováním nařízení závažné problémy a nemají dostatečné odpovídající struktury a zdroje ke kontrole toků odpadů a provádění kontrol. Tato situace vede k tomu, že vývozci nedovolených odpadů přepravují svůj odpad přes členské státy s nejmenším počtem kontrol (tzv. "port hopping“). Pokud některý členský stát posílí prosazování nařízení, vývozci nedovolených odpadů přepraví své vývozy do jiného členského státu. Pouze dostatečným prováděním kontrol ve všech členských státech lze účinně zabránit nedovolené přepravě odpadů.
Nejproblematičtější případy nedovolené přepravy odpadu jsou ty, které se týkají nebezpečných odpadů a odpadů, které jsou nezákonně přepravovány na skládky nebo se s nimi nestandardně nakládá. Ukládání odpadů na skládkách nebo nestandardní nakládání s odpady má často vážné dopady na životní prostředí a zdraví obyvatel, kteří žijí v oblasti, v níž se odpad likviduje či zpracovává. Úniky z vyřazeného odpadu také poškozují půdy a vodní toky a způsobují znečišťování ovzduší emisemi například těžkých kovů a perzistentních organických znečišťujících látek. Pokud země určení nezavedly přiměřené normy a kapacity pro recyklaci, jsou potenciální environmentální a zdravotní rizika vyvážena do jiných částí světa. To rovněž přispívá ke globálnímu oteplování a poškozování ozonové vrstvy.
Tento legislativní návrh bude podporovat a řídit kontroly členských států s cílem zaměřit se na problematické a vysoce rizikových toky odpadů uvedené výše. Posouzení rizik provedou členské státy. Přitom se zaměří na konkrétní toky odpadů a zdroje nedovolené přepravy odpadů a vezmou do úvahy údaje ze zpravodajských zdrojů, jako například z policejních vyšetřování a analýz trestné činnosti. Každý rok se pro účely kontrol zvolí priority na základě těchto posouzení rizik a zveřejní se v ročních plánech kontrol. Tyto plány se zpřístupní veřejnosti. Inspektoři plány kontrol zohlední a od vývozců, u nichž existuje podezření z nedovoleného vývozu odpadu, budou požadovat důkazy podle příslušných ustanovení v návrhu.
Nedovolená přeprava odpadů je závažným a častým problémem. Zákazy vývozu nebezpečných odpadů a odpadů určených k odstranění podle nařízení o přepravě odpadů se často obcházejí. Vývozy nebezpečných odpadů jsou často označovány jako použité zboží a odpady určené k odstranění jsou označovány jako odpady určené k využití. Toto zjištění vyplývá ze společných kontrol prováděných "sítí pro provádění a prosazování environmentálních právních předpisů v oblasti přeshraniční přepravy odpadů“ (IMPEL-tsf) podporovaných Komisí, které odhalily velmi vysokou míru nedodržování nařízení o přepravě odpadů způsobenou nedovolenou přepravou odpadů. V rámci společných kontrol provedených v období od října 2008 do listopadu 2010 zkontrolovalo 22 členských států přepravu odpadů po silnici a v přístavech (více než 20 000 dopravních kontrol a více než sto kontrol provedených přímo u společností) a podalo o nich zprávu. S přihlédnutím k celkovému počtu kontrol přepravy odpadů z EU a v EU v daném období (3 454) a počtu případů porušení předpisů (863) lze celkovou míru nedodržení nařízení odhadnout na 25 %.
Studie z roku 2011 se zaměřila na odhad tonáže nedovolené přepravy v rámci celkového objemu přepravy odpadů v EU a mimo EU. Studie dospěla k závěru, že pokud by pouze 1 % veškeré přepravy odpadů bylo nedovolené, dosáhl by celkový objem nedovolené přepravy odpadů 2,8 milionu tun za rok.
Nedovolená přeprava odpadů mimo EU často pochází z nekontrolovaných zařízení pro sběr, uskladnění a třídění odpadu, v nichž nezákonní provozovatelé odpad získají a nedovoleně ho přepravují do rozvojových zemí. Studie Europolu z roku 2011 dospěla k závěru, že mezisklady se často používají k zastření konečného místa určení odpadu a maření snah k prosazování práva, jejichž cílem je identifikovat společnosti, které porušují právní předpisy.
Přístavy v severozápadní části EU (Antverpy, Hamburg, Le Havre a Rotterdam) hrají důležitou roli ve vývozu odpadů (elektronického odpadu, vozidel s ukončenou životností, plastů, papíru a různých druhů nebezpečných odpadů) do zemí v Africe a v Asii. Jelikož řadou těchto přístavů prochází velké množství odpadů (dovolených i nedovolených) přepravovaných z EU, probíhají v nich častější kontroly, a pravděpodobně z tohoto důvodu se v nich odhalí více případů nedovolené přepravy odpadů.
Účinné prosazování a kontroly přepravy odpadů by nejen pomohly zabránit vážným dopadům na životní prostředí a zdraví způsobeným nedovolenou přepravou odpadů, ale rovněž by ušetřily vysoké náklady a členským státům a průmyslu by přinesly přímé ekonomické výhody. Díky lepšímu prosazování právních předpisů by se předešlo i nákladům na sanaci a na repatriaci odpadů. Nedávná studie například odhalila, že přísnější prosazování právních předpisů v rotterdamském přístavu vedlo ke zvýšení kvality a množství recyklovaného odpadu, jelikož odpad byl přepravován zákonnými prostředky do zařízení s lepšími technikami zpracování odpadů. Posílené kontroly v rotterdamském přístavu rovněž vedly k vytvoření 22 nových pracovních míst — v celní oblasti, v oblasti kontrol a zařízeních na zpracování odpadů.
Rada ve svých závěrech ze dne 3. června 2010 vyzvala Komisi mimo jiné k tomu, aby zvážila posílení požadavků EU na kontroly a kontroly na místě prováděné podle nařízení o přepravě odpadů. Komise následně tuto problematiku podrobněji posoudila a vypracovala předběžné posouzení dopadů v souladu se svými pokyny pro posuzování dopadů.
2. VÝSLEDKY KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ
V souladu s minimálními standardy pro konzultaci zahájila Komise dne 25. ledna 2011 on-line konzultaci se zúčastněnými stranami prostřednictvím své internetové stránky EUROPA. Konzultace byla přístupná všem zúčastněným stranám po dobu jedenácti týdnů prostřednictvím jednotného přístupového místa na internetu. Během konzultace došlo 65 příspěvků od 18 orgánů členských států, jednoho orgánu země EHP, 25 průmyslových organizací, pěti soukromých společností, dvou veřejných organizací, tří nevládních organizací a 11 jednotlivců. Zúčastněné strany vyjádřily širokou podporu legislativním požadavkům EU na kontroly přepravy odpadů (90 % respondentů).
V průběhu veřejné konzultace o zatěžujících právních předpisech pro malé a střední podniky, která proběhla v roce 2012, byly vyjádřeny obavy, že nařízení o přepravě odpadů nevedlo k vytvoření společného trhu pro využívání odpadů a recyklaci, a to vzhledem k rozdílům v provádění a výkladu v členských státech. Rovněž byl vyjádřen názor, že je třeba udělat více pro zajištění jednotného provádění nařízení o přepravě odpadů, přičemž je třeba se více zaměřit na nebezpečné odpady a méně na bezproblémové odpady. Vedle toho se poukázalo na to, že by měly být dále zjednodušeny postupy pro přepravu odpadů mezi členskými státy a kontroly a hodnocení zařízení na zpracování odpadů by měly provádět orgány přijímajícího členského státu.
Cílem tohoto legislativního návrhu o kontrolách přepravy odpadů je pomoci zajistit jednotnější provádění nařízení o přepravě odpadů zavedením minimálních kontrolních požadavků v celé EU a zaměřit se na problematické toky odpadu. Podle nařízení o přepravě odpadů již pro přepravu odpadů určených k využití – oproti přepravě odpadů určených k odstranění – zjednodušené postupy existují. Nedostatečně harmonizované kontrolní postupy však narušují řádné fungování vnitřního trhu v oblasti přepravy odpadů. Pro řádné fungování vnitřního trhu je zásadní, aby kontroly přepravy odpadů byly v celé EU prováděny účinně. Stávající situace, kdy v důsledku značných rozdílů při prosazování práva neexistují rovné podmínky, znevýhodňuje podniky dodržující zákony. Vysoká míra nedovolené přepravy odpadů podkopává odvětví zákonného zpracování a odstraňování odpadů. Řádné uplatňování nařízení o přepravě odpadů v celé EU by posílilo důvěru hospodářských subjektů v systém přepravy odpadů. Společnosti působící v odvětví recyklace a nakládání s odpady by měly motivaci investovat a vytvářet nové pracovní příležitosti.
Kontrola zařízení na zpracování odpadu je úlohou orgánů v členském státu, v němž se tato zařízení nacházejí. Příslušný orgán v odesílajícím členském státu však musí mít možnost posoudit, jak se bude s odpadem nakládat v zařízení v přijímajícím členském státu. Odesílající orgán může například po přezkoumání povahy odpadu dojít k závěru, že zařízení v přijímajícím členském státu není schopno nakládat s odpadem v souladu s články 11 a 12 nařízení o přepravě odpadů. Toto posouzení je třeba provést před tím, než odpad opustí území odesílající země, v opačném případě nelze předejít nedovolené přepravě odpadů. Provádí-li se nedovolená přeprava odpadů, může se stát, že odesílající země musí uhradit náklady mj. za zpětné převzetí odpadů. Posouzení zařízení na zpracování odpadů tedy nelze ponechat výhradně na orgánech přijímajícího členského státu.
Komise ve svém předběžném posouzení dopadů tohoto legislativního návrhu prozkoumala několik možností, jak posílit kontroly a prosazování nařízení o přepravě odpadů. Do přípravy studií, které byly vypracovány jako podpůrný prvek posouzení dopadů, byly úzce zapojeny "síť pro provádění a prosazování environmentálních právních předpisů v oblasti přeshraniční přepravy odpadů“ (IMPEL-tsf), která působí v rámci EU, orgány v členských státech a různé skupiny zúčastněných stran.
Posouzení dospělo k závěru, že nejúčinnější možností k vyřešení problémů vyplývajících z nedovolené přepravy odpadů by byly požadavky stanovené v právních předpisech EU v kombinaci s pokyny. Tato varianta by byla rovněž spojena s nejnižšími čistými náklady a nejpozitivnějšími hospodářskými, sociálními a environmentálními dopady. Díky ní by bylo možné dosáhnout významných úspor v oblasti nákladů na sanaci a na repatriaci odpadů, jakož i nepřímo snížit náklady v členských státech, po jejichž území je odpad přepravován v tranzitu. Z harmonizace právních předpisů by měl prospěch i průmysl. Vyšší objem odpadu přepravovaného zákonnými prostředky by vedl k optimalizovaným postupů, lepším technikám třídění a vyšší kvalitě odpadu. V důsledku právního požadavku na posílení kontrol by rovněž mohla být vytvořena nová pracovní místa a zabránilo by se přemísťování pracovních míst mimo EU.
Náklady pro členské státy, které nemají odpovídající kontrolní systémy (např. náklady na najímání zaměstnanců, modernizaci infrastruktury a kontroly) byly odhadnuty v rámci posouzení dopadů. Tyto náklady by činily přibližně 4 miliony EUR ročně pro celou EU, hospodářské a sociální přínosy by však tyto náklady mohly převážit, případně by náklady mohly být financovány z vybraných finančních postihů.…
