8.4.1
K pojmu ekologická újma a otázce ekologicko-právní odpovědnosti
Mgr. Veronika Vytejčková, JUDr. Zdeněk Horáček, Ph.D.
A) Ekologická újma v širších souvislostech
Český právní řád pracuje v rámci odpovědnostních vztahů s pojmem "škoda“. Veřejnoprávní odvětví, mezi které patří také právo životního prostředí, pojem škody využívá v situacích, kdy lze složku životního prostředí vlastnit, a tudíž jejímu vlastníkovi též způsobit materiální škodu. Tento pojem je však z hlediska práva životního prostředí, jehož účelem je také ochrana složek, které mají povahu věci ničí (například voda nebo volně žijící druhy živočichů), nedostačující. Těmto složkám totiž není, zjednodušeně řečeno, poskytována ochrana ze strany vlastníka, a jsou tudíž méně chráněny.
Zřejmě také z důvodu nedostatečné soukromoprávní ochrany, avšak zejména s ohledem na evropskou legislativu, která se snaží disharmonii v míře ochrany vyvážit také s ohledem na další veřejné zájmy, byl do českého právního řádu zaveden pojem ekologická újma, a to již v roce 1992, zákonem o životním prostředí. Podle tohoto zákona se ekologickou újmou rozumí "ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikajících poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti“. Toto vymezení ekologické újmy dopadá na všechny složky životního prostředí a lze hovořit o ekologické újmě v širším slova smyslu.
Z definice je patrné, že ekologická újma může spočívat jak v rovině materiální (například znehodnocení půdy), tak v rovině imateriální (například oslabení přirozeného "fungování“ lesa, jakožto významného ekosystému), popř. v obou rovinách. Ekologická újma může na rozdíl od škody v občanskoprávním pojetí vzniknout také na složkách životního prostředí, které nejsou či nemohou být věcmi (například ovzduší) a nejsou nebo z podstaty věci nemohou být předmětem vlastnického práva, jak již bylo naznačeno výše (například voda, volně žijící živočichové apod.).
Mimo takto široce pojaté ekologické újmy lze zvláštní ekologickou újmu najít v řadě složkových zákonů na úseku ochrany životního prostředí, kde je chápána jako závadný stav, a dále je v českém právním řádě vymezena zvláštním zákonem ekologická újma dopadající pouze na určité vztahy, tzv. ekologická újma v užším slova smyslu (srov. dále).
B) Náprava ekologické újmy podle zákona o životním prostředí
Vzhledem k rozličnosti lidských činností a s tím související nevyhnutelnosti negativních vlivů na životní prostředí stanoví zvláštní právní předpisy přípustnou míru znečišťování životního prostředí, resp. určují mezní hodnoty povolených zásahů do životního prostředí. Každé znečišťování životního prostředí není nedovolené, nedovoleným se stává až překročením těchto mezí.
Vznik ekologické újmy tedy může být podle zákona o životním prostředí spojen nejen s činností protiprávní, ale i s činností povolenou. Ekologická újma může vzniknout jednáním v rámci limitů stanovených zvláštními právními předpisy, popř. v rámci mezních hodnot zakotvených konkrétním správním aktem (rozhodnutím).
Zákon o životním prostředí ale komplexně neřeší otázku odpovědnosti za způsobenou ekologickou újmu a zakotvuje pouze základní principy její nápravy. Tyto principy jsou vztaženy pouze k újmě, která byla způsobena protiprávní činností.
Zřejmě i kvůli výše uvedené stručnosti a obecnosti zákona a s tím spojené problematické vymahatelnosti jeho jednotlivých povinností nedošlo od nabytí jeho účinnosti k jeho aplikaci a jeho význam tak zůstává pouze v rovině interpretační.
C) Ekologická újma a zvláštní právní předpisy
Jak bylo uvedeno v předchozí části, žádný z doposud nastalých závadných stavů na životním prostředí nebyl kvalifikován jako ekologická újma ve smyslu zákona o životním prostředí. Je tomu tak zřejmě také proto, že zákon o životním prostředí nezakotvuje správní orgán, který by takové ekologické újmy v jednotlivých případech určoval a vynucoval opatření k jejich nápravě.
Závadné stavy na životním prostředí (resp. na některých jeho složkách) jsou v praxi řešeny prostřednictvím úprav obsažených ve složkových právních předpisech na úseku ochrany životního prostředí, jako je vodní zákon, zákon o ochraně přírody a krajiny, lesní zákon nebo zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, tedy na základě předpisů, které zakotvují jak kompetence příslušných správních orgánů, tak více méně podrobnou procesní úpravu. Jak již bylo uvedeno, tyto závadné stavy lze vnímat jako zvláštní ekologickou újmu.
Nápravná opatření ukládaná podle složkových právních předpisů zpravidla předpokládají protiprávnost jednání, jež bylo příčinou závadného stavu. Jsou tedy nařizována osobě – původci závadného stavu, která svým jednáním porušila právní předpis a způsobila jím ekologicky závadný stav. Určitý průlom do této zásady však představuje ustanovení § 42 odst. 2 vodního zákona, podle kterého je při zákonem předvídaných okolnostech opatření k nápravě uloženo nikoliv původci závadného stavu, ale nabyvateli majetku získaného podle zákona o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Takový nabyvatel tedy ponese odpovědnost za existující závadný stav i přesto, že jej nezpůsobil a jeho původce dokonce stále existuje, zpravidla se bude jednat o státní podnik. Zjednodušeně řečeno, postup podle uvedeného ustanovení má aplikační přednost před § 42 odst. 1 vodního zákona, tedy před uložením opatření původci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2009, č.j. 2 As 84/2008 – 131).
Další výjimku z principu "odpovědnosti původce“ za závadný stav dále upravuje § 42 odst. 4 vodního zákona, podle kterého nelze-li opatření k nápravě uložit původci závadného stavu či nabyvateli majetku podle zvláštního právního předpisu a hrozí-li závažné ohrožení nebo znečištění povrchových nebo podzemních vod, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad. Tento postup přichází do úvahy pouze v omezených případech, kdy původce závadného stavu na vodách není znám. Nelze jej proto například aplikovat v situaci, kdy původce sice znám je, avšak nachází se v insolvenčním řízení či není schopen nápravná opatření reálně zajistit (uhradit). V těchto případech je nutné nápravu závadného stavu řešit standardně a aplikovat princip odpovědnosti původce, a to přes potíže, které tento postup zpravidla přináší (neschopnost zajistit nápravná opatření včas, nedobytnost pohledávky apod.).
D) (Nenaplněné) ambice zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě
Zásah do zavedených "pořádků“ při řešení ekologicky závadných stavů přinesl, nebo to alespoň bylo jeho ambicí, zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů. Jedná se o předpis, který transponuje právo Evropské unie (což předesíláme pro odpůrce tohoto předpisu, neboť případné pokusy o jeho zrušení budou vyžadovat o to větší úsilí...).
Jedním z cílů prvotních návrhů zákona byla také snaha postihnout problematiku starých ekologických zátěží, která doposud není českým právním řádem komplexně řešena. Také tento úmysl však zůstal nenaplněn. "Využití“ zákona bylo totiž vztaženo pouze k případům ekologické újmy, jež nastaly až po jeho účinnosti, tedy po 17. srpnu 2008, čímž byla jeho aplikace ve vztahu ke starým ekologickým zátěžím prakticky vyloučena.
Obecně lze říci, že zákon si doposud nenašel mezi platnými právními úpravami své místo, což dokládá skutečnost, že od okamžiku nabytí své účinnosti nedošlo k jeho jediné aplikaci, a to přesto, že na rozdíl od zákona o životním prostředí obsahuje komplexní právní úpravu. O možných důvodech této aplikační "strnulosti“ bude pojednáno v dalších částech textu.
E) Vztah zákona o předcházení ekologické újmě a zákona o životním prostředí
V českém právním řádu se v současnosti vyskytuje pojem ekologická újma ve dvojím významu. Jednak jej upravuje zákon o životním prostředí, jednak zákon o předcházení ekologické újmě. Zákon o předcházení ekologické újmě však vnímá ekologickou újmu úžeji než zákon o životním prostředí, a to jako újmu na chráněných druzích volně žijících živočichů, planě rostoucích rostlinách nebo přírodních stanovištích, vodě a půdě. Lze proto hovořit o ekologické újmě v užším slova smyslu.
Vzájemný vztah obou těchto zákonů je určen principem speciality zákona o předcházení ekologické újmě ve vztahu k zákonu o životním prostředí. Tato skutečnost zakládá také jeho aplikační přednost. Dojde-li (nebo bude-li hrozit) k ekologické újmě na vybraných částech životního prostředí, bude primárně aplikován zákon o předcházení ekologické újmě. S ohledem na výše uvedený, spíše interpretační, charakter zákona o životním prostředí, lze uzavřít, že v důsledku nabytí účinnosti zákona o předcházení ekologické újmě ztratil zákon č. 17/1992 Sb. definitivně naději na své praktické využití na poli ekologické újmy.
F) Vztah zákona o předcházení ekologické újmě k jiným právním předpisům
S ohledem na zvláštní ekologické újmy – závadné stavy – upravené ve složkových zákonech bylo třeba v zákoně o předcházení ekologické újmě vyřešit vztah k složkovým právním předpisům na úseku ochrany životního prostředí, které upravují postupy při nápravě ekologicky závadných stavů. Následně se ukázalo, že zákonodárce skončil spíše ve stadiu pokusu...
Zákon o předcházení ekologické újmě upravuje vztah k složkovým předpisům v § 21 odst. 3. Obecně platí, že zákon o předcházení ekologické újmě je za předpokladu hrozby či vzniku ekologické újmy na vybraných složkách životního prostředí zvláštním právním předpisem ve vztahu k složkovým zákonům, jež určitým způsobem upravují postup při realizaci a ukládání preventivních a nápravných opatření pro případ (hrozby) vzniku závadného stavu na těchto složkách. Uvedená zákonná kolize může vzniknout ve vztahu k úpravě obsažené v zákoně o ochraně přírody a krajiny (§ 86), vodním zákoně (§ 42) nebo v zákoně o ochraně zemědělského půdního fondu (§ 3 odst. 3).
Je patrné, že pro rozhodování provozovatele, ale i příslušných orgánů, zda má být v konkrétním případě zákon o předcházení ekologické újmě aplikován či nikoliv, tedy zda ekologická újma hrozí či vznikla, je určující právě obsah pojmu ekologická újma. Tím se však dostáváme k základní potíži zákona. Zákon o předcházení ekologické újmě totiž tento klíčový pojem specifikuje jen velice vágně a jednoznačně jej nevymezuje ani ve vztahu k závadným stavům (újmám) podle složkových právních předpisů. Fakticky tedy vzniká v některých případech pochybnost, který z právních předpisů má být aplikován (zda ekologická újma v konkrétním případě hrozí/vznikla či nikoliv), a vzhledem k dlouhodobé zaužívanosti postupů podle složkových právních předpisů je následně dána přednost jim, a to bez ohledu na proklamovanou aplikační přednost zákona o předcházení ekologické újmě. Jinak řečeno, nastalý stav je například označen za závadný stav podle § 42 odst. 1 vodního zákona, nikoliv za ekologickou újmu na vodách, čímž je určen i následný procesní postup podle vodního zákona.
Přestože neexistuje jednoznačný výklad (metodika, judikatura) k vymezení pojmu ekologická újma a zejména jeho vztahu k jiným ekologicky závadným stavům, při podrobnějším srovnání relevantních definic lze určité odlišnosti nalézt. Tak například vodní zákon spojuje definici závadného stavu s ohrožením či poškozením jakosti, tedy kvalitativního stavu povrchových nebo podzemních vod, ochranou kvantitativního (množstevního) stavu se však v § 42 nezabývá. Z tohoto hlediska pokrývá pojem ekologická újma na vodách a tedy také zákon o předcházení ekologické újmě širší spektrum negativních změn na vodním prostředí. O ekologické újmě na vodách totiž můžeme hovořit v případech, kdy dojde k nepříznivé měřitelné změně na ekologickém či kvantitativním stavu vod, popř. na jejich ekologickém potenciálu. Z tohoto pohledu je tedy využití zákona o ekologické újmě širší než využití vodního zákona a jeho aplikační přednost by v těchto případech měla být zřejmá.
Zákon o ochraně přírody a krajiny také používá pojem "ekologická újma“, a to výslovně, avšak opět bez bližšího vymezení tohoto stavu. Hovoří o něm ve spojení s uložením náhradní výsadby ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé (povoleným) kácením dřevin. Orgán ochrany přírody může vydané povolení změnit, popřípadě zrušit, vyžadují-li to zájmy přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, zejména vznikla-li nebo hrozí-li vážná ekologická újma nebo dochází-li při povolené činnosti k porušování ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny nebo k podstatnému poškozování jiných oprávněných zájmů v ochraně přírodního prostředí.
Zákon o ochraně přírody a krajiny zakotvuje celou řadu dalších nástrojů sloužících k ochraně přírody a krajiny před hrozící či vzniklou "újmou“, a má proto v tomto směru širší působnost než zákon o předcházení ekologické újmě, který se vztahuje pouze na ekologickou újmu vzniklou na chráněných druzích a přírodních stanovištích.
Za ekologickou újmu na chráněných druzích a stanovištích je přitom třeba označit takovou nepříznivou změnu druhů či stanovišť, která má "závažné nepříznivé účinky na dosahování nebo udržování příznivého stavu ochrany takových druhů a stanovišť“, přičemž chráněné druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin jsou definovány zákonem o ochraně přírody a krajiny. Zákon o předcházení ekologické újmě však zajímá jen omezený okruh chráněných druhů, a to ty, kterým věnuje zákon o ochraně přírody a krajiny vyšší pozornost.
Přírodní stanoviště jsou definována zákonem o ochraně přírody a krajiny, avšak také v tomto případě poskytuje zákon o předcházení ekologické újmě ochranu pouze některým z nich, a to (trochu kostrbatěji vyjádřeno, za což náleží čtenářům autorova omluva ...):
-
tzv. přírodním stanovištím v zájmu Evropských společenství, jejichž seznam obsahuje příloha č. 1 vyhlášky č. 166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti s vytvářením soustavy NATURA 2000 (dále jen "vyhláška č. 166/2005 Sb.“);
-
územím, jež je biotopem pro druhy ptáků, pro které se vymezují ptačí oblasti podle zákona o ochraně přírody a krajiny; ptačí oblasti jsou vymezeny jednotlivými nařízeními vlády; počet vymezených ptačích oblastí v ČR v současnosti činí 41;
-
územím, jež je biotopem pro druhy v zájmu Evropských společenství stanovené v § 3 odst. 1 písm. p) zákona o ochraně přírody a krajiny;
-
místům rozmnožování nebo odpočinku druhů vyžadujících přísnou ochranu.
Z ustanovení zákona o předcházení ekologické újmě nicméně vyplývá, že za ekologickou újmu na výše vyjmenovaných chráněných druzích a přírodních stanovištích nelze považovat nepříznivé účinky vyplývající z jednání provozovatele, k němuž byl oprávněn podle § 5b, § 45i a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud tedy provozovatel jednal v souladu s rozhodnutím či vyhláškou podle § 5b nebo 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo v souladu s rozhodnutím vydaným na základě hodnocení vlivů na lokality soustavy Natura 2000 podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny, pak ani případný provozní činností způsobený nepříznivý účinek nepovede k aplikaci zákona o předcházení ekologické újmě, nebude se jednat o ekologickou újmu.
Ekologická újma na půdě je zákonem o předcházení ekologické újmě chápána jako "znečištění, jež představuje závažné riziko nepříznivého vlivu na lidské zdraví v důsledku přímého nebo nepřímého zavedení látek, přípravků, organismů nebo mikroorganismů na zemský povrch nebo pod něj“. Půda je zde chápána velice široce, včetně hornin, přírodních léčivých zdrojů apod. Cílem nápravy ekologické újmy na půdě je zabránění rizika nepříznivému účinku znečištění obsaženého v půdě na lidské zdraví. Kritérium lidského zdraví se však uplatňuje právě jen ve vztahu k ekologické újmě na půdě (viz níže).
Pro úplnost (praktická tato informace zřejmě příliš nebude) je možná dobré uvést, že ekologická újma ve smyslu zákona o předcházení ekologické újmě zahrnuje rovněž újmu způsobenou vzduchem nesenými prvky, pokud tyto prvky způsobí poškození vody, půdy nebo chráněných druhů nebo přírodních stanovišť. I taková újma však musí být měřitelná a konkrétní. Přestože se tedy zákon nevztahuje na poškozování, resp. znečišťování ovzduší, tj. podle tohoto zákona není ovzduší přírodním zdrojem, na kterém by mohla vzniknout ekologická újma nebo její hrozba, vztahuje se na ekologickou újmu způsobenou vzduchem roznášenými částicemi, pokud poškozují vodu, půdu, chráněné druhy nebo přírodní stanoviště.…
