Úloha výroby energie z odpadů v oběhovém hospodářství

8.6.1

Úloha výroby energie z odpadů v oběhovém hospodářství

Evropská komise, Generální ředitelství pro životní prostředí

 Nahoru1. Úvod

Dne 2. prosince 2015 přijala Komise akční plán EU pro oběhové hospodářství¹, který obsahuje transformační plán s významným potenciálem nových pracovních míst a růstu a jehož cílem je podpora udržitelných vzorců spotřeby a výroby v souladu se závazky EU v rámci Agendy pro udržitelný rozvoj 2030.

Tento akční plán zdůraznil, že přechod na oběhové hospodářství vyžaduje přijímat opatření po celou dobu životnosti výrobku: od výroby až po vytvoření trhů pro "druhotné" suroviny (tj. získávané z odpadů). Jednou z hlavních oblastí, kterou je nutno dále zlepšovat a kde jsou tato zlepšení snadno proveditelná, je nakládání s odpady: zvýšení podílu předcházení vzniku odpadu a jeho opětovného použití a recyklace představují hlavní cíle jak akčního plánu, tak legislativního balíčku týkajícího se odpadů².

Dosažení těchto cílů může otevřít zjevné hospodářské příležitosti, zlepšit dodávky surovin pro průmysl, vytvářet pracovní místa na místní úrovni a upevnit vedoucí postavení Evropy v odvětví ekologicky šetrných technologií, které prokázalo svůj růstový potenciál i na celosvětové úrovni. V Evropské unii se produkce ekologického zboží a služeb na jednotku hrubého domácího produktu v posledních deseti letech zvýšila o více než 50 % a zaměstnanost související s touto produkcí vzrostla na více než 4 milionů ekvivalentů plného pracovního úvazku³. Světová banka odhaduje, že v celosvětovém měřítku bude v příštích 10 letech v rozvojových zemích investováno 6 bilionů EUR do čistých technologií, přičemž přibližně 1,6 bilionu EUR bude k dispozici pro malé a střední podniky⁴.

Aby bylo možné využít tento potenciál, podpořit inovace a vyhnout se možným ekonomickým ztrátám v důsledku nevyužitých aktiv (tzv. "stranded assets"), je nutné zasadit investici do nové kapacity na zpracovávání odpadu do dlouhodobé perspektivy oběhového hospodářství a uvést ji do souladu s hierarchií způsobů nakládání s odpady v EU, která klasifikuje možnosti nakládání s odpady podle jejich udržitelnosti a jako nejvyšší prioritu stanoví předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci. Právní předpisy EU o odpadech včetně nedávných návrhů na stanovení vyšších cílů v oblasti recyklace komunálního a obalového odpadu a na snížení skládkování se řídí hierarchií způsobů nakládání s odpady a jejich cílem je posunout nakládání s odpady na vyšší úroveň směrem k předcházení jejich vzniku a k jejich opětovnému použití a recyklaci.

Toto sdělení se zaměřuje na energetické využívání odpadů a jejich místo v oběhovém hospodářství. Výroba energie z odpadů je široký pojem, pod který spadá mnohem více než jen spalování odpadů. Zahrnuje různé postupy zpracování odpadů, které slouží k výrobě energie (např. v podobě elektřiny nebo tepla, případně k produkci paliva vyrobeného z odpadu), z nichž každý má odlišné dopady na životní prostředí a na potenciál oběhového hospodářství.

Hlavním cílem tohoto sdělení je zajistit, aby energetické využívání odpadů v EU podporovalo cíle akčního plánu pro oběhové hospodářství a aby důsledně dodržovalo hierarchii způsobů nakládání s odpady v EU. Toto sdělení rovněž zkoumá možnosti optimalizace úlohy výroby energie z odpadů tak, aby mohla přispět k plnění cílů stanovených ve strategii energetické unie⁵ a v Pařížské dohodě⁶. Cílem přístupu k výrobě energie z odpadů, který je zde uveden, je zároveň poskytovat pobídky pro inovace a pomoci při vytváření vysoce kvalitních pracovních míst tím, že je položen důraz na osvědčenou technologii, která účinně využívá energii.

K dosažení těchto cílů toto sdělení:

• objasňuje postavení jednotlivých procesů výroby energie z odpadů v hierarchii způsobů nakládání a odpady a co to s sebou přináší z hlediska veřejné finanční podpory (oddíl 2),

• poskytuje členským státům pokyny ohledně způsobu lepšího využívání ekonomických nástrojů a plánování kapacit s cílem vyhnout se případné nadměrné kapacitě v oblasti spalování odpadů, případně ji řešit (oddíl 3), a dále

• identifikuje technologie a procesy, které mají v současné době největší potenciál z hlediska optimalizace energetických a materiálových výstupů, přičemž zohledňuje očekávané změny vstupních surovin pro procesy výroby energie z odpadů (oddíl 4).

 Nahoru2. Začlenění procesů výroby energie z odpadů do hierarchie způsobů nakládání s odpady a úloha veřejné finanční podpory

Hierarchie způsobů nakládání s odpady⁷ je základním kamenem politiky EU a právních předpisů EU týkajících se odpadů a klíčem k přechodu na oběhové hospodářství. Jejím hlavním úkolem je stanovit pořadí priorit, které by minimalizovalo nepříznivé účinky na životní prostředí a optimalizovalo účinnost zdrojů při předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi.

Toto sdělení zahrnuje následující hlavní procesy výroby energie z odpadů⁸:

• spoluspalování odpadu ve spalovacích zařízeních (např. elektrárny) a při výrobě cementu a vápna,

• spalování odpadu v zařízeních určených k tomuto účelu,

• anaerobní digesce biologicky rozložitelného odpadu,

• výroba pevných, kapalných nebo plynných paliv odvozených z odpadu a

• další procesy včetně nepřímého spalování následujícího po pyrolýze nebo zplyňování.

Tyto procesy mají různé dopady na životní prostředí a jsou zařazeny na různá místa hierarchie způsobů nakládání s odpady. Procesy výroby energie z odpadů zahrnují de facto velmi různorodé operace v oblasti zpracování odpadů, které se pohybují od "likvidace" a "využití" až po "recyklaci". Například procesy jako anaerobní digesce, při nichž vzniká bioplyn a digestát, považují právní předpisy EU o odpadech⁹ za recyklaci. Na druhé straně spalování odpadů s omezeným energetických využitím je považováno za likvidaci. Graf č. 1 níže ukazuje postavení jednotlivých procesů výroby energie z odpadů v hierarchii způsobů nakládání s odpady v EU.

Graf č. 1. Hierarchie způsobů nakládání s odpady a procesy výroby energie z odpadů

Je důležité zdůraznit, že hierarchie způsobů nakládání s odpady rovněž obecně odráží alternativu, která je v oblasti životního prostředí preferována z hlediska klimatu: likvidace, ať již na skládkách nebo spalováním s malým nebo žádným energetickým využitím, je zpravidla nejméně příznivou volbou pro snižování emisí skleníkových plynů (GHG); největší potenciál snižování emisí skleníkových plynů naproti tomu má předcházení vzniku odpadu, jeho opětovné použití a recyklace.

Je také třeba připomenout, že členské státy disponují při uplatňování této hierarchie určitou flexibilitou, protože jejím konečným cílem je podpořit ty možnosti nakládání s odpady, jež představují nejlepší celkový výsledek z hlediska životního prostředí¹⁰. U některých určitých toků odpadů může dosažení nejlepšího celkového výsledku z hlediska životního prostředí vyžadovat odchýlení se od pořadí priorit této hierarchie, mimo jiné z důvodů technické proveditelnosti, ekonomické životaschopnosti a ochrany životního prostředí. To musí být odůvodněno v souladu s ustanoveními čl. 4 odst. 2 rámcové směrnice o odpadech¹¹. Kupříkladu v některých specifických a odůvodněných případech (např. u materiálů, které obsahují některé látky vzbuzující mimořádné obavy) může být likvidace nebo energetické využití vhodnějším řešením než recyklace¹².

Pro podporu přechodu na oběhové hospodářství by mělo být veřejné financování nakládání s odpady, ať již na vnitrostátní úrovni, či na úrovni EU, v souladu s cílem posunu na vyšší úroveň při provádění hierarchie způsobů nakládání s odpady v EU.

Na úrovni EU se přechodu k udržitelnějším systémům nakládání s odpady dostává finanční podpory, zejména prostřednictvím spolufinancování z fondů politiky soudržnosti¹³. V případě těchto fondů musí být splněny určité podmínky s cílem zajistit, aby nové investice do odvětví odpadů byly v souladu s plány nakládání s odpady, které vytvořily členské státy za účelem přípravy na splnění svých cílů v oblasti opětovného použití a recyklace. Jak je uvedeno v akčním plánu pro oběhové hospodářství, znamená to, že investice do zařízení na úpravu zbytkového odpadu, jako je například další kapacita spalování, by byly poskytovány pouze v omezených a řádně odůvodněných případech, kdy neexistuje riziko nadměrné kapacity a jsou plně respektovány cíle hierarchie způsobů nakládání s odpady.

Významnou úlohu při získávání soukromého financování pro nejlepší a nejvíce "oběhová" řešení nakládání s odpady prostřednictvím půjček, záruk, vlastního kapitálu a dalších rizikových mechanismů hrají také investice uskutečněné prostřednictvím jiných mechanismů financování EU, jako je například Evropský fond pro strategické investice (EFSI). K trvalému udržení vedoucího postavení EU a k zavádění pokročilých energeticky úsporných technologií na trh navíc přispívá i dostupnost finanční podpory EU na výzkum a inovace technologií výroby energie z odpadů (např. Horizont 2020¹⁴, ale také fondy politiky soudržnosti).

Na vnitrostátní úrovni hrála veřejná finanční podpora také často klíčovou úlohu při vývoji udržitelnějších řešení v oblasti nakládání s odpady a při podpoře obnovitelné energie a energetické účinnosti. Při posuzování veřejné finanční podpory procesů výroby energie z odpadů je obzvláště důležité neohrožovat hierarchii způsobů nakládání s odpady odrazováním od těch možností nakládání s odpady, které mají z hlediska oběhového hospodářství vyšší potenciál. To se jasně odráží ve stávajících pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a energetiky, které uvádějí, že podpora energie z obnovitelných zdrojů s využitím odpadu nebo podpora kombinované výroby tepla a elektrické energie a zařízení na dálkové vytápění s využíváním odpadů může pozitivně přispět k ochraně životního prostředí za předpokladu, že neobchází hierarchii způsobů nakládání s odpady. Veřejné financování by také mělo zabránit vytváření nadměrné kapacity pro zpracování nerecyklovatelného odpadu, jako jsou například spalovny. V této souvislosti je třeba připomenout, že je očekáván pokles objemu směsného odpadu¹⁵ jako vstupní suroviny pro výrobu energie z odpadů v důsledku povinností tříděného sběru a ambicióznějších cílů EU v oblasti recyklace. Z těchto důvodů se doporučuje, aby členské státy postupně ukončovaly veřejnou podporu energetického využití směsného odpadu.

 Nahoru3. Výroba energie z odpadů při zpracovávání zbytkového odpadu: nalezení správné rovnováhy

Přechod na oběhové hospodářství vyžaduje dosažení správné rovnováhy v oblasti kapacity výroby energie z odpadů pro zpracování nerecyklovatelného odpadu. To má zásadní význam z hlediska předcházení případným ekonomickým ztrátám nebo vytváření infrastrukturních překážek bránících dosahování vyšší míry recyklace. Předchozí zkušenosti některých členských států ukazují, že riziko nevyužitých aktiv je reálné.

Nedávná studie¹⁶, kterou zadala Evropská agentura pro životní prostředí, mapuje stávající specializovanou kapacitu spalování komunálního odpadu v zemích EU-28 a toky komunálního odpadu a paliva z odpadů (RDF)¹⁷ mezi členskými státy. Z této studie vyplývá, že se kapacita spalování mezi lety 2010 a 2014 v zemích EU-28 (plus Švýcarsko a Norsko) zvýšila o 6 % na 81 Mt a že toky odpadu mezi některými členskými státy v oblasti spalování komunálního odpadu a RDF zůstaly v některých případech i nadále významné. V roce 2013 bylo za účelem energetického využití přepraveno přibližně 2,5 Mt odpadu (z toho většina RDF).

Tato studie rovněž potvrzuje, že specializovaná kapacita určená ke spalování komunálního odpadu je v EU rozmístěna nerovnoměrně. V Německu, Francii, Nizozemsku, Švédsku, Itálii a ve Spojeném království se nacházejí tři čtvrtiny kapacity spalování v EU. Švédsko a Dánsko mají největší poměr kapacity spalování na obyvatele (Švédsko 591 kg/obyvatele, Dánsko 587 kg/obyvatele), po nich následuje Nizozemsko, Rakousko, Finsko a Belgie. Naproti tomu jižní a východní části EU nemají prakticky žádnou specializovanou kapacitu spalování a jsou do značné míry závislé na skládkách. Tyto údaje jsou v souladu se statistikou Eurostatu o míře spalování komunálního odpadu, která rovněž vykazuje značné rozdíly mezi jednotlivými členskými státy.

Členské státy mají v závislosti na své konkrétní situaci celou řadu možností, jak zajistit řádnou vyváženost kapacity pro výrobu energie z odpadů, zejména spalování:

Členské státy s nízkou nebo neexistující specializovanou kapacitou spalování a vysokou závislostí na skládkách

Tyto členské státy by měly dávat přednost dalšímu rozvoji systémů tříděného sběru a infrastruktury recyklace v souladu s právními předpisy EU. Postupný odklon od skládkování odpadu by měl jít ruku v ruce s vytvořením větší recyklační kapacity. Snížení skládkování biologicky rozložitelného odpadu je obzvláště naléhavé z hlediska klimatu, neboť umožňuje snižování emisí metanu. Zde by mohl přitažlivou alternativu nakládání s odpady představovat rozvoj kombinované kapacity energetického využití a recyklace materiálu formou anaerobní digesce.

Při přezkumu vnitrostátních plánů nakládání s odpady a posuzování potřeby další kapacity pro výrobu energie z odpadů za účelem energetického využití nerecyklovatelného odpadu (např. spalování) by členské státy měly zohlednit dlouhodobou perspektivu a pečlivě zvážit následující faktory:

• dopad stávajících a navrhovaných povinností v oblasti tříděného sběru a cílů recyklace na dostupnost vstupních surovin, která umožní zachování provozu nových spaloven po celou dobu jejich životnosti (20–30 let),

• dostupnou kapacitu spoluspalování ve spalovacích zařízeních a v cementářských pecích a vápenkách nebo v jiných vhodných průmyslových procesech a

• plánovanou nebo již existující kapacitu v sousedních zemích.

V odůvodněných případech by mohla k optimálnímu využívání kapacit pro výrobu energie z odpadů, které má řada členských států již nyní k dispozici, napomoci přeshraniční přeprava odpadů. Vývoz nerecyklovatelného odpadu do jiného členského státu za účelem energetického využití by neměl být nutně vnímán jako porušení takzvané zásady blízkosti (tj. využití nejbližšího vhodného zařízení), která tvoří základ právních předpisů EU o odpadech¹⁸. Příslušné orgány členských států by však měly dříve, než se pro takovýto přístup rozhodnou, provést analýzu životního cyklu, aby zajistily, že celkové dopady na životní prostředí včetně těch, které souvisejí s přepravou odpadů, nepřeváží přínosy, o něž usilují.

V případě, že se vytvoření nové kapacity na zpracování zbytkového odpadu jeví na základě posouzení všech výše uvedených faktorů jako opodstatněné, měly by členské státy věnovat obzvláštní pozornost využívání nejmodernějších energeticky úsporných technologií a velikosti a umístění daného zařízení (např. s cílem předejít do budoucna nadměrné kapacitě a tam, kde to bude možné, zajistit pro místní obyvatele a průmysl kombinované dodávky elektřiny a vytápění nebo chlazení). Je také velmi důležité zajistit plný soulad s požadavky na spalovny a zařízení na spoluspalování odpadu stanovené v právních předpisech EU, zejména ve směrnici o průmyslových emisích 2010/75/EU¹⁹.

Členské státy s vysokým podílem specializované kapacity spalování

Studie Evropské agentury pro životní prostředí naznačuje, že v současné době v EU celkově žádná nadměrná kapacita spalování neexistuje. Ze statistiky²⁰ však vyplývá, že některé jednotlivé…