13.4.2
Zákon o ochraně přírody a krajiny po přijetí nového stavebního zákona 2021
Mgr. Nela Vinklerová
Změnu zákona o ochraně přírody a krajiny lze nalézt v části sedmé zákona č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona (tzv. změnový zákon). V rámci této části dochází zejména k zakotvení stavebních úřadů jako orgánů ochrany přírody, které budou tyto své kompetence vykonávat v rámci řízení o povolení záměru podle stavebního zákona. Tato integrace se přitom vztahuje právě a jenom na stavební záměry a pouze vzhledem ke stanoveným otázkám. Novela obsahuje i některé další změny, které s integrací přímo nesouvisejí, avšak mají přispět ke zjednodušení procesů v širším slova smyslu či mají napravovat jiné nedostatky současné právní úpravy.
Nutno dodat, že legislativní kvalita této části změnového zákona je poměrně nízká a vyvolává množství pochybností a otázek o úmyslu zákonodárce a o budoucí aplikaci zákona. Důvodová zpráva ke změnovému zákonu je velmi stručná a popis jednotlivých změn zcela chybí. Změny v zákoně o ochraně přírody a krajiny jsou důvodovou zprávou popsány spíše obecně z koncepčního hlediska. V některých níže popsaných případech je tedy velmi možné, že úmysl za ustanovením byl jiný, než jaký nyní lze ze zákona vyčíst.
NahoruIntegrace – stavební úřady jako orgány ochrany přírody a krajiny
Integrace kompetencí orgánu ochrany přírody do řízení o povolení záměru podle nového stavebního zákona je zakotvena v ustanoveních § 75 a § 76 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZOPK). V § 75 odst. 1 písm. a) se nově stanoví, že stavební úřady jsou orgány ochrany přírody. V tomto článku se zaměříme na tuto otázku, avšak novelizací dochází i k dalším zásadním změnám v oblasti výkonu kompetencí podle ZOPK.
Konkrétní věcný rozsah integrace je zakotven v § 76 – Působnost stavebních úřadů. Tento paragraf ve svém odstavci 1 taxativně stanoví, o jakých otázkách podle ZOPK rozhodují stavební úřady. Toto stavební úřady činí pouze tehdy, pokud rozhodují o záměru podle stavebního zákona, tedy pokud jsou zájmy podle ZOPK dotčené záměrem podle stavebního zákona. Zejména lze vyzdvihnout integraci souhlasu se zásahem do významného krajinného prvku, povolení ke kácení dřevin a uložení náhradní výsadby, souhlas z hlediska krajinného rázu a povolení výjimek ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Z výčtu uvedeného v § 76 odst. 1 je zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo, aby integrace nezašla ani o krok dále, tedy aby skutečně došlo pouze a jenom k "pohlcení" podkladových úkonů správních orgánů, avšak aby veškerá další agenda na úseku ochrany přírody a krajiny – tedy agenda přímo nesouvisející s povolováním záměrů – stále zůstala v rukou orgánů ochrany přírody. Lze však přesto říct, že k integraci dochází ohledně těch závazných stanovisek, souhlasů či podkladových rozhodnutí, která jsou relevantní pro povolování záměru podle stavebního zákona.
Z procesního hlediska stavební úřady rozhodují podle ZOPK vždy v rámci řízení o povolení záměru, změně záměru před dokončením nebo o povolení užívání stavby podle stavebního zákona. K posouzení vymezených otázek podle ZOPK tedy bude docházet společně se samotným povolením záměru, na základě jediné žádosti (jejíž součástí budou i podklady vyžadované ZOPK), v jediném řízení a jedním rozhodnutím. Stavební úřady zde postupují plně podle zákona o ochraně přírody a krajiny, což znamená, že kritéria pro rozhodnutí o těchto otázkách a o povolení záměru vycházejí plně ze ZOPK. Tyto limity rozhodování stavebních úřadů jako orgánů ochrany přírody jsou potom také výslovně zakotveny, když je uvedeno, že žádosti o povolení záměru... nelze vyhovět, pokud nejsou splněny podmínky pro vydání [integrovaného] souhlasu nebo povolení a jejich splnění nelze zajistit ani podmínkami rozhodnutí o povolení záměru. ZOPK tedy v zájmu předběžné opatrnosti výslovně vylučuje, aby jiným zájmem při vzájemném posuzování jednotlivých zájmů stavebním úřadem (§ 193 zákona č. 283/2021 Sb.) došlo k prolomení zákonných limitů. Souhlas nebo povolení podle ZOPK je potom součástí výrokové části rozhodnutí o povolení záměru.
Z místního hlediska jsou stavební úřady omezeny ve své působnosti jako orgán ochrany přírody tak, že nemohou rozhodovat podle ZOPK v případě záměru, který se nachází ve zvláště chráněném území, jeho ochranném pásmu, evropsky významné lokalitě, ptačí oblasti a vojenském újezdu. Jedná se o velmi široké vymezení toho, kdy zůstává zachována působnost jiných orgánů ochrany přírody a kdy tedy nedochází k integraci a stále budou vydávány jednotlivé podkladové úkony pouze podle ZOPK. Pokud se tedy stavební záměr bude nacházet v některém z výše uvedených území, bude zjednodušení marginální. Výkon státní správy v těchto územích zůstává v gesci správ národních parků, Agentury ochrany přírody a krajiny, krajských úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností.
Částečnou snahu o zefektivnění v těchto případech zakotvil zákonodárce v ustanovení § 83 odst. 5, podle kterého orgán ochrany přírody "spojí různá řízení, včetně posouzení podmínek pro vydání souhlasu podle tohoto zákona pro záměr vyžadující povolení podle stavebního zákona do jednoho řízení, a vydá žadateli jedno společné povolení". S ohledem na neurčitost ustanovení lze spíše odhadovat, co jím bylo zamýšleno. Je-li orgánem ochrany přírody stavební úřad, je dané ustanovení nadbytečné, jelikož popsaný princip je již obsažen v řízení o povolení záměru. Je tedy třeba se zaměřit spíše na to, jak se dané ustanovení promítne na případy, v nichž se jedná o stavební záměr, avšak k integraci nedochází – tedy zejména v případě výše popsané územní výluky z integrace. V těchto případech dané ustanovení zakotvuje určité jednotné povolení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, které vznikne spojením řízení podle ZOPK. Jelikož se jedná pouze o jediné lakonické ustanovení, nelze na jeho základě založit speciální procesní postup či delegaci nebo atrakci kompetencí, a půjde tedy opravdu jenom o prosté spojení řízení, k nimž je příslušný týž orgán ochrany přírody, do jednoho společného řízení. Toto ustanovení je tedy ve své podstatě duplicitní vzhledem k § 140 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), který upravuje společné řízení a stanoví, že správní orgán může na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením spojit různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí. Jakýkoliv skutečný význam nového ustanovení § 85 odst. 3 ZOPK se tedy jeví jako minimální až nulový.
Ustanovení § 76 odst. 2 ZOPK potom stanoví rozšíření místní a věcné působnosti stavebních úřadů, a to částečně i na území chráněných krajinných oblastí, národních parků, ochranných pásem zvláště chráněných území, evropsky významných lokalit a ptačích oblastí, pro jejichž území byl vydán regulační plán nebo územní plán s prvky regulačního plánu. V těchto územích potom stavební úřady mají v rámci povolení záměru rozhodovat o otázkách stanovených v písmenech a) až j) tohoto ustanovení. Jedná se zjednodušeně řečeno o pravomoc rozhodovat o otázkách dle § 76 odst. 1 a dále také o výjimkách či souhlasech ve vztahu k výše vyjmenovaným územím. Podle § 76 odst. 3 ZOPK je pro toto rozhodování stavebních úřadů nezbytným podkladem vyjádření orgánu ochrany přírody s působností pro dotčené území, tedy krajského úřadu, Agentury ochrany přírody a krajiny nebo správy národního parku. Tímto štěpením tedy dochází k tomu, že ve vymezených územích budou podle ZOPK probíhat místo jednoho procesu procesy dva: (1) řízení o povolení stavebního záměru před stavebním úřadem a (2) vyjádření dalšího orgánu ochrany přírody. Zákon přitom vzhledem k integraci vůbec neřeší tzv. maloplošná zvláště chráněná území (tedy národní přírodní rezervace, přírodní rezervace, národní přírodní památky a přírodní památky), na která se tedy integrace zjevně nebude vztahovat vůbec.
NahoruSouhlas k některým činnostem ve zvláště chráněných územích
Současné (tedy aktuálně účinné) ustanovení § 44 ZOPK zakotvuje tzv. závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích. Tuto úpravu změnový zákon plně nahrazuje a zakotvuje nový institut: souhlas k některým činnostem ve zvláště chráněných územích. Ve snaze o eliminaci závazných stanovisek tedy v tomto případě došlo k vytvoření nového rozhodnutí či opatření obecné povahy (jak o formě souhlasu stanoví § 44 odst. 5 ZOPK). Tento souhlas přitom podle § 44 odst. 1 ZOPK představuje předběžnou otázku ve vztahu k rozhodování podle stavebního zákona a podle vodního zákona na území národního parku nebo chráněné krajinné oblasti.
V § 44 odst. 3 jsou potom zakotveny výjimky z povinnosti získat souhlas, a to tak, že souhlas se nevydává v zastavěném území obce ve čtvrté zóně chráněné krajinné oblasti a v zastavěném území, zastavitelné ploše nebo jejich částech, pokud pro ně byl vydán regulační plán nebo byly územním plánem stanoveny prvky regulačního plánu.
NahoruPosouzení vlivů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti – § 45i
Některých zásadních změn doznal § 45i, který upravuje povinnosti při povolování záměrů a koncepcí s potenciálním vlivem na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality (dále také jako "EVL") nebo ptačí oblasti (dále také jako "PO").
Stále zůstává zachováno tzv. "stanovisko § 45i", tedy stanovisko, ve kterém orgán ochrany přírody určí, zda záměr či koncepce může mít významný vliv na EVL nebo PO. Toto stanovisko není integrováno do rozhodování o povolení záměru, jelikož je předběžného charakteru a na jeho základě dojde k určení, zda má být daný záměr či koncepce předmětem posouzení vlivů na životní prostředí, tedy tzv. procesu EIA či procesu SEA. Stanovisko § 45i je tak prvním krokem, který určuje další požadavky a procesní postup při povolování záměru či schvalování koncepce. Závěry stanoviska § 45i mimo jiné určují, zda je možné využít řízení o povolení záměru s integrovaným procesem EIA podle § 201 a násl. NSZ – pokud stanovisko § 45i nevyloučí možnost vlivu záměru na EVL a PO, nelze tento integrovaný postup podle § 201 odst. 2 písm. b) využít.
V dalším pojednání se zaměříme na změny v § 45i, které se vztahují k záměrům. Pro koncepce se uplatní právní úprava posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí, tedy tzv. proces SEA, v případě územně plánovací dokumentace potom procesní postup, v jehož rámci dojde k posouzení vlivů, což stanoví stavební zákon.
Předmětem stanoviska § 45i je tedy odpovědět na otázku, zda lze vyloučit, že záměr bude mít významný vliv na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Pokud toto stanoviskem není vyloučeno, vstupuje záměr do režimu zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen jako "ZPV"), a musí podle něj projít minimálně zjišťovacím řízením, tedy postupem, v němž se určí, zda má být záměr předmětem plného procesu EIA. Toto zůstává zachováno.
Je otázkou, jak interpretovat nový text Má-li na základě posouzení podle tohoto odstavce záměr nebo koncepce významný negativní vliv na [EVL nebo PO], musí předkladatel zpracovat varianty řešení..., jehož úvod (tučně) nahradil text Nevyloučí-li výsledek podle tohoto odstavce významný negativní vliv. Ke konečnému závěru o tom, že záměr má významný negativní vliv, totiž dochází až v samotném závěru procesu EIA, tedy až v rámci závazného stanoviska EIA. Naopak k vyloučení možného vlivu běžně dochází již ve zjišťovacím řízení (srov. § 7 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb.). Uvedenou změnu lze tedy vnímat i tak, že nejprve záměr musí projít celým procesem EIA, aby došlo k určení, zda má významný negativní vliv na EVL nebo PO a teprve na základě závěrů tohoto procesu dojde k případnému vzniku povinnosti zpracovat varianty řešení tohoto záměru, jejichž cílem je významný negativní vliv vyloučit nebo alespoň zmírnit. Pokud by bylo dané ustanovení orgány ochrany přírody takto skutečně interpretováno a aplikováno, následky budou zcela zásadní, a to s ohledem na navazující povinnost stanovenou právě vzhledem k variantám řešení, tedy že Tyto varianty musejí být posouzeny podle tohoto odstavce postupem podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Ve výsledku by toto totiž znamenalo, že bude nezbytné s variantním řešením záměru znovu vstoupit do druhého procesu EIA. Takový postup by přitom představoval zásadní rozdíl oproti současné situaci, kdy k (ne)vyloučení vlivu dochází – jak je již uvedeno výše – ve zjišťovacím řízení, a investor má možnost varianty rozpracovat již v průběhu procesu EIA (do dokumentace záměru) a jejich posouzení získat v jediném procesu EIA.
Co lze ocenit, byť spíše z formálního hlediska, je vypuštění úpravy autorizací ke zpracování tzv. naturového posouzení (tedy speciálního dokumentu o vlivu na EVL a/nebo PO) z ustanovení § 45i ZOPK a vytvoření samostatného § 45j věnujícího se této problematice. Dochází tak k lepšímu systematickému uspořádání právní úpravy, kdy se § 45i může věnovat pouze procesní úpravě posuzování, povolování a schvalování záměrů a koncepcí.
NahoruKompenzační opatření (§ 45i odst. 6 až 9)
Kompenzační opatření jsou institutem navazujícím na posouzení vlivů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti. V případě, že proces EIA pro záměr, který může mít významný vliv na EVL nebo PO, bude ukončen se závěrem, že tento záměr má významný negativní vliv na EVL nebo PO a neexistuje variantní řešení bez významného negativního vlivu (toto se – jak bylo popsáno výše – posuzuje v procesu EIA), lze tento záměr uskutečnit jedině za kumulativního naplnění několika podmínek obsažených v § 45i odst. 4 ZOPK. Těmito podmínkami se rozumí, že (1) lze schválit jen variantu s nejmenším možným významným negativním vlivem (toto určení je výsledkem posouzení variant v procesu EIA), a to (2) pouze…
