11.2.9
Změna vodního zákona po přijetí nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb.
Mgr. Nela Vinklerová
Dalším zákonem na úseku ochrany životního prostředí, který doznal významných změn v rámci tzv. rekodifikace stavebního práva, je zákon č. 254/2001 Sb., o vodách o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako "vodní zákon"). Vodní zákon je v rámci zákona č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona (dále jen jako "změnový zákon"), novelizován v části třicáté.
I v případě vodního zákona dochází k integraci kompetencí dotčených orgánů, o čemž bylo obecně pojednáno v dřívějším článku věnujícím se rekodifikaci a jednotlivě potom ve vztahu k vybraným právním předpisům (zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o prevenci závažných havárií a zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Oproti zákonům, o kterých jsme pojednávali v těchto předchozích článcích, je vodní zákon specifický v tom, že vodoprávní úřady podle současné právní úpravy vystupují i jako speciální stavební úřady příslušné k povolování vodních děl. Jednou ze základních tezí rekodifikace stavebního práva přitom bylo zrušení speciálních stavebních úřadů. Vodní zákon zároveň upravuje i povolení provozního charakteru, a to povolení k nakládání s vodami. Otázka jeho integrace či neintegrace patřila k jedněm z nejdiskutovanějších a nejproměnlivějších témat rekodifikace.
NahoruVodoprávní úřady
Správními orgány příslušnými rozhodovat a jinak postupovat podle vodního zákona jsou vodoprávní úřady. Tyto jsou vymezeny v § 104 VZ (vodního zákona) a změnovým zákonem dochází k rozšíření jejich okruhu o stavební úřady (§ 104 odst. 2 písm. e); tj. krajské stavební úřady) a Nejvyšší stavební úřad (§ 104 odst. 2 písm. g)). V tomto rozšířeném výčtu absentuje Specializovaný a odvolací stavební úřad podle § 17 NSZ (nového stavebního zákona), který zejména vykonává působnost stavebního úřadu ve věcech vyhrazených staveb a je nadřízeným správním orgánem krajských stavebních úřadů. Lze předpokládat, že se jedná o opomenutí ze strany zákonodárce, a to zejména ohledem na skutečnost, že mezi vyhrazené stavby náleží mj. i stavby vodních nádrží (viz příloha č. 3 k novému stavebnímu zákonu), které jsou vodními díly, a také vzhledem k tomu, že i pro jiné vyhrazené stavby jistě bude relevantní posouzení některých otázek podle vodního zákona. Specializovaný a odvolací stavební úřad tedy nepochybně také bude muset vystupovat jako vodoprávní úřad. Toto opomenutí bude muset být výslovně napraveno, jelikož v případě kompetencí nelze nedostatky psaného práva překlenout jeho výkladem – správní orgány mohou činit pouze to, co je jim zákonem stanoveno, a nemohou činit, co zákon neukládá. Bez opravy by došlo ke znemožnění rozhodování podle nového stavebního zákona tam, kde budou dotčeny otázky vodního zákona a bude příslušný Specializovaný a odvolací stavební úřad.
I v případě vodního zákona potom dochází k rozštěpení kompetencí mezi stavební úřady jakožto vodoprávní úřady a mezi jiné – "neintegrované" – vodoprávní úřady (zejména obecní úřady obcí s rozšířenou působnosti a krajské úřady), kterým zůstávají pravomoci jak ve vztahu k nestavebním záměrům, tak i některé dílčí pravomoci ve vztahu k záměrům povolovaným podle nového stavebního zákona. I zde tedy v některých případech budou o témž stavebním záměru rozhodovat dva různé vodoprávní úřady.
NahoruPovolování vodních děl – současná právní úprava (před rekodifikací)
Podle současné právní úpravy tvoří vodní díla zvláštní kategorii záměrů (staveb, činností a zařízení), k jejichž povolení jsou příslušné speciální stavební úřady (§ 15 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb. (současného stavebního zákona)). Speciální stavební úřady rozhodují o vodních dílech s výjimkou územního rozhodování – tedy až ve fázi stavebního řízení (a případně také kolaudace). Tato výjimka původně platila bezvýjimečně a v případě záměrů v kompetenci speciálních stavebních úřadů byly vždy (pokud bylo vedeno územní i stavební řízení) příslušné dva rozdílné stavební úřady – obecný stavební úřad k územnímu rozhodování a speciální stavební úřad ke stavebnímu řízení. Jedním z významných důsledků tohoto rozdělení kompetencí mezi dva různé stavební úřady potom bylo to, že nebylo možné územní řízení a stavební řízení pro vodní dílo spojit a vést řízení společné – podle stavebního zákona totiž bylo podmínkou společného řízení to, že je k územnímu a stavebnímu řízení příslušný tentýž stavební úřad. Tzv. velkou novelou stavebního zákona – zákonem č. 225/2017 Sb. – potom došlo k významnému posunu tak, že speciálním stavebním úřadům byla svěřena pravomoc vydat společné územní a stavební povolení a fakticky tedy územně rozhodnout navzdory výše citované výluce návětí § 15 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb. (viz § 94j odst. 1 současného stavebního zákona).
Jak bude podrobněji pojednáno dále, podle současného vodního zákona dále platí možnost spojit vydání stavebního povolení vodního díla s vydáním povolení k nakládání s vodami. Z výše popsané úpravy společného územního a stavebního řízení tedy vyplývá, že podle současné právní úpravy má stavebník možnost získat všechna tři základní povolení (územní, stavební a k nakládání s vodami) v jediném řízení. Tato informace bude relevantní níže, až se budeme zabývat "zjednodušením" povolovacích procesů v rámci rekodifikace stavebního práva.
NahoruZrušení speciálních stavebních úřadů
Věcný záměr stavebního zákona konstatoval, že jednou z příčin současného nežádoucího stavu povolovacích procesů je "nejednotnost, složitost a atomizace stavebního práva mezi množství obecných, speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů a dotčených orgánů". Z tohoto potom vyplynula jedna ze základních změn na institucionální úrovni, a to "vytvoření jednotné soustavy profesionální státní stavební správy, která převezme stávající kompetence stavebních úřadů všech typů (obecných, speciálních, vojenských a jiných) a úrovní (ústřední, regionální, místní)". Novým stavebním zákonem tak dochází ke zrušení institutu speciálních stavebních úřadů. Specialita povolování některých vybraných záměrů zůstává zachována pouze v rámci nově zřízeného Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu vzhledem k vyhrazeným stavbám. Okruh těchto vyhrazených staveb je však užší než současný okruh záměrů, o nichž rozhodují speciální stavební úřady.
Zrušení speciálních stavebních úřadů má zásadní dopad do právní úpravy vodního zákona a do celé systematiky jeho povolovacích procesů. Právě v případě vodního zákona je také velmi zřetelné, že v některých případech je zjednodušení tvrzené rekodifikací pouze zdánlivé.
NahoruVodní díla – povolovací procesy
Vodní díla jsou vymezena podle § 55 VZ, a to třemi způsoby – pozitivně ("vodní díla jsou"), negativně ("za vodní díla se nepovažují") a demonstrativně ("vodní díla jsou zejména"). Jedná se o "stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům, konkrétně například stavby přehrad, stavby protipovodňové ochrany nebo stavby vodních elektráren. Nový stavební zákon, resp. změnový zákon, toto vymezení nikterak nemění.
Stavební povolení k vodním dílům a některá jeho specifika jsou v účinném vodním zákoně upraveny v jeho § 15, který je lex specialis k právní úpravě stavebního zákona, a k jeho vydání je příslušný vodoprávní úřad. Ustanovení § 15 se změnovým zákonem zrušuje a příslušnými k povolování vodních děl se stávají stavební úřady.
Přestože se ustanovení § 15 vodního zákona změnovým zákonem zrušuje, některá z jeho ustanovení zůstávají zachována tam, kde se jedná o právní úpravu nezbytných specialit povolování vodních děl. Tyto speciality jsou prakticky beze změny a beze zbytku zakotveny do nového § 55a vodního zákona ve znění změnového zákona.
Zde je třeba upozornit na terminologický nesoulad vyskytující se opakovaně v tomto novém § 55a, který hovoří o "stavebních úřadech" povolujících vodní dílo. Jak bylo pojednáno výše, podle § 104 odst. 1 vodního zákona ve znění změnového zákona jsou stavební úřady zařazeny mezi vodoprávní úřady a není tedy důvod, aby o nich zákon hovořil jinak. V daném případě se v praxi pravděpodobně nebude jednat o zásadní a výkladem nepřekonatelný problém, avšak taková nekonzistentní legislativní práce může být pro čtenáře zákona matoucí.
Spolu s § 15 současného vodního zákona se zrušují i jeho ustanovení § 15a a § 15b – ohlášení vodních děl a vodohospodářských úprav. K této změně dochází proto, že institut ohlášení se rekodifikací zrušuje bez dalšího a v novém stavebním zákoně není obsažen. Vodní díla mohou náležet do okruhu drobných nebo jednoduchých staveb podle příloh č. 1 nebo 2 nového stavebního zákona; výjimkou je, že záměr EIA (záměr podléhající posouzení vlivů na životní prostředí) nikdy nemůže být drobnou či jednoduchou stavbou. Drobné stavby potom vůbec nevyžadují povolení podle nového stavebního zákona (§ 171 NSZ) a pro povolení jednoduchých staveb je stanovena kratší lhůta pro vydání rozhodnutí, než v případě "standardní" stavby (§ 196 odst. 1 písm. a) NSZ) a také nevyžadují kolaudační rozhodnutí (§ 230 odst. 2 NSZ). V případě vodních děl, která budou podle nové právní úpravy drobnými stavbami, tedy bude posun od ohlášení zjednodušením, v případě jednoduchých staveb potom ztížením povolovacího procesu.
Dochází také ke zrušení § 15c VZ (současného vodního zákona), které upravuje odstranění vodních děl za účelem obnovy přirozených koryt drobných vodních toků. Toto ustanovení je opět z materiálního hlediska téměř beze zbytku překlopeno do § 55c vodního zákona ve znění změnového zákona. Z procesního hlediska nicméně bylo nutno reflektovat nově vzniklé rozštěpení kompetencí mezi stavební úřady jakožto vodoprávní úřady a mezi "neintegrované" vodoprávní úřady. Výsledkem tohoto štěpení je, že odstranění vodního díla za účelem obnovy přirozeného koryta drobného vodního toku povoluje stavební úřad jako vodoprávní úřad (v ustanovení § 15c opět označován jako "stavební úřad"), avšak na základě speciálního nově vytvořeného vyjádření neintegrovaného vodoprávního úřadu (obecního úřadu obce s rozšířenou působností), který v něm posuzuje splnění podmínky, že odstraněním nesmí dojít k "nesmí dojít k významnému zhoršení funkcí drobného vodního toku nebo k významnému dotčení práv a oprávněných zájmů vlastníků pozemků tvořících jeho koryto nebo sousedících s ním". Přestože se jedná spíše o dílčí jednotlivost, považujeme za vhodné na ni v tomto článku poukázat, jelikož jde o další případ, kdy v důsledku rekodifikace dochází k vytvoření dalšího nového správního aktu a ke komplikaci povolovacích procesů namísto jejich zjednodušení. Řešení výše popsané otázky, která je předmětem vyjádření, dosud řešil tentýž vodoprávní úřad, který povoloval odstranění a vše tak bylo předmětem jediného řízení a jediného správního aktu (výsledného rozhodnutí). Nyní se vyhodnocení této otázky odštěpuje a je nezbytné jej zajistit samostatně a navíc.
NahoruPovolení k nakládání s vodami – vývoj nové právní úpravy
Jak bylo nastíněno v úvodu, otázka povolení k nakládání s vodami patřila k jednomu z diskutovaných, a především neustále proměnlivých témat v rámci rekodifikace, a to již ve fázi věcného záměru. Tento dramatický vývoj je důsledkem skutečnosti, že povolení k nakládání s vodami je asi nejdůležitějším institutem vodního práva. Institut povolení k nakládání s vodami je zakotven v § 8 a následujících vodního zákona a jeho předmětem je nakládání s vodami náležejícího do výčtu dle § 8 odst. 1 vodního zákona – na tomto se změnovým zákonem nic nemění. Jedná se o nakládání jak s povrchovými, tak s podzemními vodami, a spočívá např. v jejich odběru, akumulaci, využívání jejich energetického potenciálu, vypouštění odpadních vod apod.
Věcný záměr nového stavebního zákona ve své původní verzi – tedy ve verzi předložené do mezirezortního připomínkového řízení – zamýšlel povolení k nakládání s vodami integrovat, tj. učinit rozhodování o něm součástí povolování záměru podle nového stavebního zákona (tam, kde by se zároveň jednalo o stavební záměr). Integrace povolení k nakládání s vodami nebyla ve věcném záměru výslovně popsána a vyplývala z obecného předpokladu integrace veškerých úkonů podle vodního zákona. Proti integraci povolení k nakládání s vodami se však v mezirezortním připomínkovém řízení ve svých připomínkách zásadně nesouhlasně postavilo Ministerstvo zemědělství, jakožto spolugestor (společně v Ministerstvem životního prostředí) vodního zákona a požadovalo pro toto povolení výluku z integrace. Výsledkem mezirezortního připomínkového řízení bylo, že tato výjimka byla do věcného záměru výslovně zakotvena a povolení k nakládání s vodami již podle věcného záměru nového stavebního zákona nemělo být do povolování záměru podle nového stavebního zákona integrováno.
Následně předložený návrh změnového zákona však v tomto ohledu věcnému záměru neodpovídal a opět v něm byla navržena plná integrace povolení k nakládání s vodami, o kterém mělo být rozhodováno v rámci povolení záměru podle nového stavebního zákona. Toto bylo opět zásadně nesouhlasně připomínkováno ze strany Ministerstva zemědělství a tato úprava byla opět z návrhu změnového zákona nakonec vypuštěna (stejně tak byla nakonec vypuštěna také integrace integrovaného povolení).
Snahy o integraci povolení k nakládání s vodami však tímto neustaly a toto téma bylo při projednávání návrhu změnového zákona v Poslanecké sněmovně předmětem dvou poslaneckých pozměňovacích návrhů. Prvním z nich byl pozměňovací návrh Hospodářského výboru, který byl garančním výborem pro nový stavební zákon i pro změnový zákon a který navrhoval integraci povolení k nakládání s vodami s tím, že by neintegrovaný vodoprávní úřad vydával závazné stanovisko (tedy opět integraci za cenu vytvoření dalšího správního aktu). S tímto nicméně nesouhlasilo ani Ministerstvo pro místní rozvoj (které jinak bylo v zásadě pro-integrační) a pozměňovací návrh nebyl přijat. Dále se potom jednalo o pozměňovací návrh poslance Adama Kalouse, který navrhoval návrat k původní verzi tak, jak byla předložena do mezirezortního připomínkového řízení. Ani tento pozměňovací návrh se nesetkal se souhlasem Ministerstva pro místní rozvoj a nebyl přijat. Povolení k nakládání s vodami tak navzdory bouřlivému vývoji a četným snahám o jeho integraci zůstalo v kompetenci neintegrovaných vodoprávních úřadů.
NahoruPovolení k nakládání s vodami v rámci nového stavebního zákona
Jak je popsáno výše, hmotněprávní úprava povolení k nakládání s vodami zůstala plně zachována – zůstalo zejména plně zachováno vymezení toho, kdy je povolení k nakládání s vodami vyžadováno a kdy naopak vyžadováno není, a dále také úprava náležitostí žádosti o povolení, jeho platnost a další. Jedinou zásadní změnou, ke které vzhledem k povolení k nakládání s vodami došlo, je úprava jeho vazby na povolení vodního díla podle stavebního zákona.
Ve vztahu k vodním dílům je třeba si znovu připomenout, že vodní díla budou podle nové právní úpravy povolována stavebním úřadem jako vodoprávním úřadem. K povolení k nakládání s vodami je příslušný jiný, neintegrovaný vodoprávní úřad (konkrétně obecní úřad s rozšířenou působností nebo krajský úřad dle povahy nakládání). Toto ve výsledku představuje zásadní změnu koncepce v otázce povolování vodních děl a povolování jejich nakládání s vodami.
Podle současné právní úpravy lze povolení k nakládání s vodami, které lze vykonávat pouze užíváním vodního díla, vydat jen současně se stavebním povolením k takovému vodnímu dílu (je-li povolováno nově, tedy není-li již existující nebo povolené). Výjimku dosud činil pouze případ, kdy se jedná o soubor staveb, kde stavbou vedlejší je stavba vodního díla, která vyžaduje povolení k nakládání s vodami, a dojde k projednání tohoto souboru ve společném územním a stavebním řízení (tj. stavba hlavní není stavbou vodního díla) – právě tato dosud úzce stanovená výjimka položila základy pro novou koncepci povolení k nakládání s vodami spočívající v oddělení stavebního povolení vodního díla a povolení jeho nakládání s vodami.
Podle nového stavebního zákona nicméně nepůjde o výjimku, nýbrž o pravidlo. Povolení záměru vodního díla bude vydávat stavební úřad jako vodoprávní úřad, avšak povolení k nakládání s vodami bude vydávat jiný, neintegrovaný, vodoprávní úřad.
Na toto bylo nezbytné odpovídajícím způsobem reagovat a provést legislativní úpravy. Došlo zejména k zakotvení nového § 9 odst. 9 vodního zákona ve znění změnového zákona, který stanoví: "Povolení k nakládání s vodami, které lze vykonávat pouze užíváním vodního díla, je podmínkou vykonatelnosti povolení záměru tohoto vodního díla.". To znamená, že stavební úřad jako vodoprávní úřad může vodní dílo povolit, avšak na základě tohoto povolení nelze vodní dílo realizovat do té doby, dokud nebude vydáno pravomocné povolení k nakládání s vodami. Povolení k nakládání s vodami potom podle této nové právní úpravy pozbývá platnosti, jestliže do 3 let ode dne, kdy nabylo právní moci, nenabude právní moci povolení záměru podle nového stavebního zákona.
Dále byla bez dalšího vypuštěna vzájemná podmíněnost (stavebního) povolení vodního díla a povolení k nakládání s vodami zakotvená v současném § 9 odst. 5 vodního zákona: "V případě vydávání povolení k nakládání s vodami současně s povolením k provedení vodního díla se výroky těchto povolení vzájemně podmiňují.". Podle nové právní úpravy jsou povolení záměru podle nového stavebního zákona a povolení k nakládání s vodami dvěma oddělenými správními úkony. Jejich jediná vazba je zachována v naprosto minimální podobě, a to v rámci výše popsané odložené vykonatelnosti.
O vhodnosti výše uvedeného řešení samozřejmě lze polemizovat, což je zřejmé i z výše popsané historie vývoje této nové právní úpravy. Jak bylo popsáno v úvodu, podle současné právní úpravy je možné v případě vodního díla získat společné územní rozhodnutí a stavební povolení spolu s povolením k nakládání s vodami. Výše popsaná změna tedy ve vztahu k vodním dílům jistě představuje zkomplikování povolovacího procesu a pravděpodobně také povede ke snížení jeho efektivity, když tentýž záměr budou posuzovat dva různé správní orgány.
Fakticky potom nelze pominout, že povolení záměru vodního díla podle nového stavebního zákona a povolení k nakládání s vodami podle změnového zákona nutně musí existovat v určité harmonii a nelze pominout časové…
